Maybe Yes, Peut-Être

Extrait de Ferme Alain Dufresne:

Ferme Alain Dufresne inc. c. Canada (Agence canadienne d’inspection des aliments), 2015 CRAC 6

Ferme Alain Dufresne Inc. c. Canada (Canadian Food Inspection Agency) 2015 CART 6

With English translation following…

Contrôle judiciaire de la Commission

[41] Lors du 10ième Forum de la faculté de droit d’Osgoode Hall, sur le droit administratif et la pratique qui a eu lieu en octobre 2014 (ci-après, « Forum Osgoode »), la décision de la Cour suprême du Canada, McLean c. Colombie-Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, fut le sujet de discussion de plusieurs interlocuteurs présents. Aux paragraphes 40 et 41 de cette décision, la Cour suprême du Canada a déclaré ce qui suit :

[40] L’élément décisif en l’espèce réside dans le privilège dont jouit la Commission en matière d’interprétation : suivant la norme de la raisonnabilité, nous devons déférer à toute interprétation raisonnable du décideur administratif, même lorsque d’autres interprétations raisonnables sont possibles. Le législateur ayant confié au décideur administratif, et non à une cour de justice, le mandat d’« appliquer » sa loi constitutive (Pezim, p. 596 [Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557]), c’est avant tout à ce décideur qu’appartient le pouvoir discrétionnaire de lever toute incertitude législative en retenant une interprétation que permet raisonnablement le libellé de la disposition en cause. La déférence judiciaire constitue alors en elle-même un principe d’interprétation législative moderne.

[41] Partant, il incombe à l’appelante de prouver non seulement que son interprétation divergente est raisonnable, mais aussi que celle de la Commission est déraisonnable. […]

[42] De plus, le juge Stratas, de la Cour d’appel fédérale, dans un des discours lors du Forum Osgoode, a déclaré que la Cour suprême, au paragraphe 48 de Dunsmuir (Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9), avait tort. La Cour suprême, au paragraphe 48, a déclaré ce qui suit :

[48] L’application d’une seule norme de raisonnabilité n’ouvre pas la voie à une plus grande immixtion judiciaire ni ne constitue un retour au formalisme d’avant l’arrêt Southam [Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748]. À cet égard, les décisions judiciaires n’ont peut-être pas exploré suffisamment la notion de déférence, si fondamentale au contrôle judiciaire en droit administratif. Que faut-il entendre par déférence dans ce contexte? C’est à la fois une attitude de la cour et une exigence du droit régissant le contrôle judiciaire. Il ne s’ensuit pas que les cours de justice doivent s’incliner devant les conclusions des décideurs ni qu’elles doivent respecter aveuglément leurs interprétations. Elles ne peuvent pas non plus invoquer la notion de raisonnabilité pour imposer dans les faits leurs propres vues. La déférence suppose plutôt le respect du processus décisionnel au regard des faits et du droit. Elle « repose en partie sur le respect des décisions du gouvernement de constituer des organismes administratifs assortis de pouvoirs délégués » : Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554, p. 596, la juge L’Heureux-Dubé, dissidente. Nous convenons avec David Dyzenhaus que la notion de [TRADUCTION] « retenue au sens de respect » n’exige pas de la cour de révision [TRADUCTION] « la soumission, mais une attention respectueuse aux motifs donnés ou qui pourraient être donnés à l’appui d’une décision » : « The Politics of Deference: Judicial Review and Democracy », dans M. Taggart, dir., The Province of Administrative Law (1997), 279, p. 286 (cité avec approbation par la juge L’Heureux-Dubé dans l’arrêt Baker [Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817], par. 65; Ryan [Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247], par. 49).

[43] Antérieurement, on pensait que la notion du caractère raisonnable, en matière de contrôle judiciaire en droit administratif, se concentrait sur les faits, tandis que la notion de la décision correcte se concentrait sur l’interprétation du droit. Il semble que tout est maintenant mêlé, si bien qu’il y a eu des suggestions faites par le juge Stratas et d’autres, que la seule norme de contrôle judiciaire pour les décisions administratives est effectivement celle de la décision raisonnable.

[44] Selon ce membre de la Commission, les points de vue des juges des cours supérieures, selon le thème de « caractère raisonnable partout » en matière des normes de contrôle judiciaire en droit administratif, sont regrettables. Les membres d’un tribunal administratif peuvent posséder un niveau d’expertise dans certaines matières précises d’une industrie ou dans un domaine technique. Par contre, ce niveau d’expertise n’est pas nécessairement le même qu’un témoin-expert ou un spécialiste. Les membres ne sont pas infaillibles en matière d’évaluation de preuve, même que les membres ne sont pas tenus de suivre les normes de preuve généralement appliquées dans un procès. De plus, et surtout, les membres des tribunaux administratifs ne sont infaillibles en matière d’interprétation et d’application du droit. Les membres de nombreux tribunaux administratifs ne sont pas des avocats, ou même des individus avec une éducation, totalement ou partiellement, en droit… De plus, selon le paragraphe 8(1) de la Loi sur les produits agricoles, la Commission est une cour d’archives. La plupart des tribunaux administratifs ne le sont pas.

[45] Malgré la constitution légale de la Commission et la formation juridique de ses deux membres, la Cour d’appel fédérale a, à plusieurs reprises, démontré moins de déférence envers les décisions de la Commission, avec des résultats bénéfiques pour tous. On pourrait supposer que le risque de commettre des erreurs en droit ainsi que l’évaluation de preuve de façon déraisonnable pourrait augmenter dans les tribunaux administratifs où les membres ne sont pas des avocats ou que ces dernières ne sont pas établies comme des cours d’archives. Il reste à étudier la preuve découverte par la recherche académique.

[46] Selon l’avis de ce membre de la Commission, s’il y a trop de déférence par une cour supérieure aux décisions des tribunaux administratifs, c’est possible que l’intérêt public soit mal servi. Le fait que les décisions des tribunaux administratifs ne créent pas des précédents judiciaires, est également un fait tout aussi important. Les précédents judiciaires sont établis par les cours. La clarté, en matière du droit, ainsi que la clarté en matière des méthodologies d’interprétation des faits, en matière généralement reconnue comme étant juridiquement défensable, sont établies par les cours et non par les tribunaux administratifs…

Judicial review of the Tribunal

[41] During the Osgoode Hall Law School 10th Annual National Forum on Administrative Law and Practice, which took place in October 2014 (hereinafter, “Osgoode Forum”), the decision of the Supreme Court of Canada, McLean v. British Columbia (Securities Commission), 2013 SCC 67, was the topic of discussion by several participants. At paragraphs 40 and 41 of this decision, the Supreme Court of Canada stated the following:

[40] The bottom line here, then, is that the Commission holds the interpretative upper hand: under reasonableness review, we defer to any reasonable interpretation adopted by an administrative decision maker, even if other reasonable interpretations may exist. Because the legislature charged the administrative decision maker rather than the courts with “administer[ing] and apply[ing]” its home statute (Pezim, at p. 596 [Pezim v. British Columbia (Superintendent of Brokers), [1994] 2 S.C.R. 557]), it is the decision maker, first and foremost, that has the discretion to resolve a statutory uncertainty by adopting any interpretation that the statutory language can reasonably bear. Judicial deference in such instances is itself a principle of modern statutory interpretation.

[41] Accordingly, the appellant’s burden here is not only to show that her competing interpretation is reasonable, but also that the Commission’s interpretation is unreasonable…

[42] Further, Mr. Justice Stratas, of the Federal Court of Appeal, in one of the speeches during the Osgoode Forum, stated that the Supreme Court, at paragraph 48 of Dunsmuir (Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9), was wrong. The Supreme Court, at paragraph 48, stated the following:

[48] The move towards a single reasonableness standard does not pave the way for a more intrusive review by courts and does not represent a return to pre-Southam formalism [Canada (Director of Investigation and Research) v. Southam Inc., [1997] 1 S.C.R. 748]. In this respect, the concept of deference, so central to judicial review in administrative law, has perhaps been insufficiently explored in the case law. What does deference mean in this context? Deference is both an attitude of the court and a requirement of the law of judicial review. It does not mean that courts are subservient to the determinations of decision makers, or that courts must show blind reverence to their interpretations, or that they may be content to pay lip service to the concept of reasonableness review while in fact imposing their own view. Rather, deference imports respect for the decision-making process of adjudicative bodies with regard to both the facts and the law. The notion of deference “is rooted in part in a respect for governmental decisions to create administrative bodies with delegated powers” (Canada (Attorney General) v. Mossop, [1993] 1 S.C.R. 554, at p. 596, per L’Heureux-Dubé J., dissenting). We agree with David Dyzenhaus where he states that the concept of “deference as respect” requires of the courts “not submission but a respectful attention to the reasons offered or which could be offered in support of a decision”: “The Politics of Deference: Judicial Review and Democracy”, in M. Taggart, ed., The Province of Administrative Law (1997), 279, at p. 286 (quoted with approval in Baker [Baker v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), [1999] 2 S.C.R. 817], at para. 65, per L’Heureux-Dubé J.; Ryan [Law Society of New Brunswick v. Ryan, [2003] 1 S.C.R. 247], at para. 49).

[43] Previously, it was thought that the concept of reasonableness, in matters of judicial review in administrative law, was focused on the facts, while the concept of correctness was focused on the interpretation of law. It seems that everything is now mixed, so much so that there are suggestions made, by Mr. Justice Stratas and others, that the only standard of judicial review for administrative decisions is effectively that of reasonableness.

[44] According to this member of the Tribunal, the perspectives of superior court judges, along the theme of of “reasonableness everywhere” in matters of standards of judicial review in administrative law, are regrettable. The members of an administrative tribunal may possess a level of expertise in some specific matters in an industry or a technical field. On the other hand, this level of expertise is not necessarily the same as an expert witness or a specialist. Members are not infallible in matters of the assessment of the evidence, even though members are not required to follow evidence standards generally applied in a trial. In addition and in particular, members of administrative tribunals are not infallible in matters of interpretation and application of law. The members of a number of administrative tribunals are not lawyers, or even individuals with an education, complete or partial, in law… In addition, according to section 8(1) of the Canada Agricultural Products Act, the Tribunal is a court of record. Most administrative tribunals are not.

[45] Despite the legislative constitution of the Tribunal and the legal training of its two members, the Federal Court of Appeal has, on several occasions, shown less deference toward the Tribunal’s decisions, with beneficial results for all. One could suppose that the risk of committing errors in law and the assessment of evidence in an unreasonable manner could increase in administrative tribunals where the members are not lawyers or where the tribunals are not established as courts of record. The evidence from academic research remains to be studied.

[46] In the opinion of this Tribunal member, if there is too much deference by a superior court to the decisions of administrative tribunals, it is possible that the public interest is poorly served. The fact that decisions of administrative tribunals do not create judicial precedents is also a very important consideration. Judicial precedents are established by the courts. Clarity in matters of law, as well as clarity in matters of the methodologies of interpreting facts, in a manner generally considered to be defensible by law, are established by the courts, and not by administrative tribunals…

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About brucelarochelle

Practising Lawyer and Part-Time University Instructor (Accounting, Commercial Law, Organizational Behaviour); Part-Time Federal Tribunal Member. Non-practising Chartered Professional Accountant (Chartered Accountant and Certified Management Accountant).
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